2019年,兰州市把建设法治政府作为推进全面依法治国的重要任务,将法治政府建设目标与决胜全面小康奋斗目标相结合,突出抓好全面履行政府职能、完善依法行政制度体系、健全科学民主依法决策机制、严格规范公正文明执法等重点工作,深入推进依法行政,努力构建职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,为全市经济社会高质量发展营造了良好法治环境。
兰州市严格对照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和省、市法治政府建设实施方案,坚持把法治政府建设摆在重要位置,层层传导压力,逐级抓好落实,法治政府建设工作有序推进,取得了阶段性成效。
聚焦高位推进,压紧压实工作责任
始终站在协调推进“四个全面”战略布局的高度,准确把握全面依法治国的根本政治保证、战略定位、工作布局和重点任务,充分认识法治国家、法治政府、法治社会建设的新形势新任务新要求,切实提高政治站位,着力强化责任担当,推动法治政府建设高起点谋划、高标准推进、高效率落实。
一是加强组织领导。成立了由市委主要领导任主任的市委全面依法治市委员会,制定完善了“两规则一细则”,先后召开市委全面依法治市委员会第一次会议、全市依法治区县办公室主要负责人座谈会暨依法治市工作推进会等专题会议,研究部署法治政府建设工作,坚决把党的领导贯穿到法治政府建设全过程、各方面。市政府主要领导严格履行推进法治政府建设第一责任人职责,定期听取汇报,研究解决重大问题;分管领导认真履职尽责,深入一线、靠前指挥,扎实推进法治政府建设各项任务落实。市委依法治市办切实发挥组织协调、牵头抓总作用,制定下发年度工作要点、立法计划以及目标考核方案,推动法治政府建设实施方案确定的14项年度重点任务如期完成。
二是引领示范带动。兰州市政府领导班子带头落实学法制度,邀请法律专家开展辅导讲座,先后对《环境保护法》《物权法》、国务院《重大行政决策程序暂行条例》等进行了专题学习。坚持市政府常务会议会前学法制度,全年专题学法12次。向全市印发“一月一法”小册子1.2万多册,示范带动各级各部门同步加强学习,增强坚持依法行政、建设法治政府的政治自觉、思想自觉和行动自觉。牢牢抓住领导干部这个“关键少数”,以开展“不忘初心、牢记使命”主题教育为契机,通过专题学习、交流研讨和专项调研,不断提升领导干部的法治思维和依法行政能力。着眼提升行政机关工作人员法律素质,先后组织开展学法考试、法律知识测试,进一步增强了行政机关工作人员学法尊法守法用法意识。
三是精准督察考核。把法治政府建设成效纳入各级领导班子和领导干部政绩考核指标体系,将考核权重提高到10%,以考核倒逼法治政府建设责任落实。深入贯彻《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,严格落实年度法治督察计划,针对14项年度重点任务,成立2个督察组以划片包干的形式,直面问题、直插一线,通过个别谈话、明察暗访等,对8个区县进行“全覆盖”督察指导,确保年度目标任务全面落实到位。聚焦食品安全、农民工欠薪、优化营商环境等社会关注的热点难点问题,组织开展行政执法专项督察,依法惩治不法行为,维护群众合法权益。
聚焦优化服务,依法全面履行政府职能
坚持把依法行政作为政府工作第一准则,深入开展法治政府示范创建,持续推进“放管服”改革,改善优化营商环境,提高政务服务水平。2019年,兰州市“放管服”改革工作作为单项示范项目,被省委依法治省办推荐上报中央全面依法治国委员会。
一是优化政府机构设置。全面推进机构改革,统筹设置党政机构,合理界定部门职责,重新调整设置市政府工作部门39个,全面清理规范部门管理机构、实体化议事协调机构、挂牌机构、违规设置机构和违规核定的领导职数,使党政机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。积极推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,对45家涉政部门“三定”方案进行了合法性审查,编制市政府部门权责清单,明确职能定位,规范部门权力运行。深入推进综合行政执法改革,市级和主城四区组建文化市场、农业、市场监管、交通运输、生态环境保护5个综合行政执法机构,远郊“一区三县”组建文化市场、农业、市场监管、交通运输等领域综合行政执法队伍,构建起“局队合一”执法体制。
二是深化“放管服”改革。以新一轮政府机构改革为契机,将原来分散于各部门及议事协调机构的行政审批改革和政务服务管理职责进行整合,归口新组建的市政务服务管理局牵头开展,形成“体制—机制—任务—监管”的高效工作运行机制,得到中央机构改革调研组和中央依法治国调研组的充分肯定,《人民日报》头版对兰州市创新营商环境体制机制的做法进行了报道。坚持事项标准化,落实“四级四同”,编制兰州市政务服务事项基本目录和实施清单,利用信息技术手段,统一事项管理入口和审核、确认、发布流程,实现全市政务服务事项线上线下统一管理和动态更新。截至2019年底,市级各部门认领政务服务事项2722项,编制、上报六大类申请事项实施清单568个。特别是在全省率先实施工程建设项目审批制度改革,出台18项工程建设项目改革制度,建成运行兰州市工程建设项目审批管理系统,配套建立了“三套机制、八项清单”,并在市政务服务中心设立工程建设项目(投资项目)审批综合服务窗口,有效破解了工程建设项目审批难题,得到国务院“放管服”改革调研组的好评。不断完善“一窗受理、集成服务”制度,全市43家部门进驻市政务服务中心,基本实现应进必进,“一窗”办理事项达到519项,“一窗”分类受理达到76%。探索实施服务承诺“四办四清单”管理制度,分别制定“即收即办、当日办结、限时办结、代办服务”四类事项清单,累计办理事项534.9万件,群众满意度达到98%,在国务院第六次大督查中作为典型经验通报表扬,全国范围内进行推广。
三是完善市场监管体系。制定出台《兰州市全面推开“证照分离”改革实施方案》,组织33个相关部门召开证照分离推进暨业务培训会议,全面推进“证照分离”改革。坚持在先行先试上求突破,将兰州高新区确定为“证照分离”改革试点单位,建立完善目标管理、联席会议、责任追究和定期通报等制度,有序推动试点工作开展。把“证照分离”改革作为优化营商环境的重要突破口,设立绿色通道,清理审批要件,压缩办事时限,实现“准入”“准营”同步提速。积极推进全程电子化登记和电子营业执照运用,梳理全市53家单位155类证照目录,建成兰州市电子证照管理系统,实现教育、文旅等多家单位电子证照实时颁发,已发放电子证照154万多册。全面推进跨部门“双随机、一公开”联合监管,构建统一的抽查工作机制和制度规范,逐步实现跨部门“双随机”联合抽查常态化,推进抽查检查信息统一归集和全面公开。
四是优化法治营商环境。制定出台《聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实工作方案》《兰州市企业投资项目帮办代办实施方案》等相关文件,为优化营商环境提供法治保障。把服务保障民营经济发展作为重点,深入落实政法机关服务经济发展24条举措,积极组织律师、公证、仲裁等行业机构为民营企业服务,动员引导全市1300多名律师担任民营企业“一对一”联络员,全面了解企业生产经营和依法治理情况,为企业提供精准法律服务。加大知识产权保护力度,有效维护品牌权利人的合法权益。成立金融风险应急处置领导小组,进一步推进金融领域风险防范化解工作,与在兰金融机构建立联席工作机制,形成警银协作新机制。
五是持续拓展公共服务。建立健全城乡社会保障机制,制定出台《兰州市扩大教育资源促进教育优质均衡发展的专项行动计划》《兰州市卫健委重大行政处罚案件合议制度》《兰州市文旅局重大决策终身责任追究及责任倒查制度》等,进一步提升了文、教、卫等领域民生服务水平。大力推进公共法律服务实体、网络、热线三大平台建设,加快构建覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。全市8个区县公共法律服务中心、112个乡镇(街道)法律服务工作站、1150个村(居)公共法律服务工作室全部建成投用,覆盖率达到100%。
六是加强生态环境保护。积极顺应生态环境系统机构改革和垂直管理工作要求,结合综合执法体制改革,组建了市生态环境局和区县分局,以及市级和4个远郊区县生态环境综合行政执法队伍,持续加大生态环境保护监管执法力度。制定实施兰州市生态环境保护工作责任规定、生态环境损害赔偿制度改革实施方案等规定,进一步明确了市级相关部门生态环境管理职责。组织重点企业开展碳排放报告、核查方案及监测计划制定工作,配合第三方机构,完成31家重点企业入场核查工作,组织发电行业重点排放单位参与全国碳排放权交易,符合条件的7家发电企业均已完成注册登记、交易开户等相关资料填报工作。从严落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度,扎实开展中央环保督察反馈问题线索核查,问责处理49人。特别是对雷坛河污水治理有关问题线索开展重点核查,问责处理88人,以严肃问责倒逼责任落实。
七是强化行政权力的制约和监督。严格落实分事设权、分岗设权、分级设权、定期轮岗等制度,自觉接受市人大依法监督、市政协民主监督和社会舆论监督。2019年,共办理市人大代表意见建议232件、政协提案403件。落实法治政府建设报告制度,市政府向省政府和市委、市人大上报上一年度法治政府建设工作报告。特别是充分发挥审计监督职能,重点对推动经济高质量发展、重大政策措施落实、打好三大攻坚战、降低中小微企业负担、促进权力规范运行等开展跟踪审计,对审计发现的问题,依法依规严肃处理,达到以审促改、以审促建的目的。
聚焦科学合规,健全依法行政制度机制
坚持把制度建设摆在首要位置,着眼推进政府治理体系和治理能力现代化,加快构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系和科学、民主、依法决策机制。
一是着力提高立法质量。加强重点领域立法,坚持立改废释并举,积极开展专项清理和立法后评估工作,不断提高立法质量和效率,推动行政立法体制机制得到进一步健全完善。2019年市政府立法计划所列立法项目均已完成,先后提请市人大审查修改《兰州市大气污染防治条例(草案)》《兰州市城乡规划条例(草案)》等6部地方性法规,制定修订《兰州市城市地下综合管廊管理办法》《兰州市机动车停车场管理办法》等3部政府规章,废止《兰州市再生资源回收利用管理办法》等7部规章,开展10件地方性法规、政府规章调研工作,对《兰州市户外广告管理办法》等2件政府规章进行立法后评估,切实以良法保善治、促发展。
二是加强规范性文件审查管理。严格政府规范性文件“三统一”和有效期制度,严把规范性文件审查关、备案关和登记关,做到了政府规范性文件提交会议研究前合法性审查全覆盖。全年共审查各类文件285件,其中行政规范性文件71件,非规范性文件214件,无规范性文件因违法被省政府撤销或纠正,确保了政府各项重大决策合法有效。先后开展2轮次证明事项清理、1轮次涉及工程建设项目审批制度改革的法规规章专项清理,共梳理证明事项324件,其中保留223件、取消101件,圆满完成了证明事项清理后续工作。
三是健全依法决策机制。组织市政府各部门各单位主要负责同志认真学习《重大行政决策程序暂行条例》,先后修订制定市政府工作规则和“双清零”管理、督促检查、督查问责等制度措施,逐步完善行政决策程序规则,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序,不断增强政府决策的透明度和公众参与度。同时,按照“多评合一”工作方案要求,健全完善重大决策社会稳定风险评估机制,完成稳评报备事项366件,重大项目不予实施1件、暂缓实施2件。
四是加强法律顾问队伍建设。突出政府决策、法治培训、法律事务、政府合同等重点任务,择优选聘一批热心法治政府建设、具有深厚学术素养、精通法律实务的法律工作者担任法律顾问,区县和市直部门实现聘请法律顾问全覆盖,101个乡镇(街道)同步聘请了法律顾问,基本实现了政府重大决策法制审核全覆盖。2019年,市政府法律顾问共审查各类政府涉法事务123件、政府合同及框架协议46份,参与办理重要历史遗留案件3件,法律顾问新型智库作用得到充分发挥。
五是全面推进政务公开。积极回应群众对政府信息公开的需求,强化以信息化手段解决问题的工作思路,有效发挥“12345”民情通服务热线的作用,大力推进政务信息系统整合共享,加快构建一体化在线政务服务平台,开通上线兰州市政务服务平台“金城办”,不断创新微博、微信等公开方式,实现政府和市民“微”距离接触、“零”距离交流。通过“中国兰州”门户网站公开政府信息7万多条,公布市级51家单位权力清单4560条、公共服务信息214条;全市各执法单位公示许可事项18项、各类行政执法办结事项3.2万件,归集“双公示”数据53.43万条。
聚焦关键环节,严格规范公正文明执法
牢固树立以人民为中心的发展思想,聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节,全面推行行政执法“三项制度”,不断提升行政执法水平和质量。
一是加强执法队伍建设。有效开展持证、新增、拟注销行政执法人员信息汇总审核和数据录入工作。2019年,共审核发放行政执法主体资格441个,完成全市行政执法人员第五轮大换证。举办全市行政执法人员和执法监督人员网上培训1期,培训行政执法人员13719名、行政执法监督人员320名,培养了一批规范执法的“明白人”。
二是规范行政执法程序。制定出台兰州市《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》和《执法公示办法》《行政执法全过程记录办法》《重大执法决定法制审核办法》等配套制度,推动行政执法“三项制度”落地落实。推进行政许可和行政处罚执法信息公示工作,持续开展行政执法信息公示网络平台录入及审核员培训,开展“三项制度”落实情况检查,组织政府系统“三项制度”电视竞赛活动,促进行政执法机关依法履职。
三是严格执法案卷评查。有效发挥行政执法案卷评查员队伍职能,随机抽取100卷行政执法案卷现场评查打分,不断推动执法案卷规范化。发动社会力量参与行政执法监督,聘请人大代表、政协委员、律师、社区工作者和民主党派、工商企业等社会各界人士,组建了一支20人的监督员队伍,对全市行政执法活动进行义务监督。认真开展“两法衔接”工作,监督行政机关工作人员依法履职,及时移送涉嫌犯罪案件,坚决杜绝行政执法领域有案不移、有案不立、以罚代刑等问题,提高行政执法规范化水平,努力让广大群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义。
聚焦源头防范,依法有效化解矛盾纠纷
坚持问题导向和底线思维,健全完善社会矛盾纠纷大调解机制,集中开展矛盾纠纷和信访积案排查化解,最大限度把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。
一是加强行政复议和应诉工作。充分发挥行政纠错监督职能,健全完善行政复议案件审理机制,依法公正受理、办理行政复议和行政应诉案件。2019年,共收到行政复议案件120件,已审结87件;办理行政应诉案件95件,比上年增长66.7%,有效化解各种行政争议,坚决纠正违法或不当行政行为。进一步完善仲裁机制,积极指导兰州仲裁委员会拓展服务方式,提高民商事仲裁案件办理质量和效率。受理仲裁案件385件,涉案总标的额达到13亿元,充分发挥了仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾的作用。
二是加大矛盾纠纷排查化解力度。严格落实领导包案、挂牌督办、联合督办、专项协办等制度,突出重点领域、重点群体、重点问题,开展矛盾纠纷集中排查化解行动,“一案一册”建立台帐,有针对性地制定对策措施,排查重大矛盾纠纷83件,化解64件,有效解决15起突出矛盾。推进“枫桥式公安派出所”创建,推行“一村(居)一警”做法,加快城乡社区网格化服务管理规范化建设,设立各级调解组织1491个、调解员7605人,完善诉调、公调、访调对接平台,引入人民调解、行业调解、律师调解等开展诉前调解,促进矛盾纠纷就地化解,共调解矛盾纠纷12907件,调解成功12812件,调解成功率达99%以上。
三是有效开展信访问题化解攻坚。按照“减存量、控增量、防变量”的总体要求,在“事要解决”上下功夫,采取“挂图作战”“对账销号”的方式,着力打造阳光信访、法治信访、责任信访。对重点信访事项,由市信访联席办牵头,组织职能部门和人大代表、政协委员、律师等成立联合调查组,直接调查处理。市、区县两级受理信访事项2145批次、5411人次,同比分别下降10.5%和45.7%,信访形势总体平稳向好。
四是全面增强全民法治观念。严格落实“谁执法谁普法”责任制和以案释法制度,制定出台《兰州市学习宣传和贯彻实施宪法活动实施方案》,督促指导各区县、各部门制定年度普法计划、落实普法责任清单,扎实推进“七五”普法和“法律八进”活动,推动全社会形成尊法学法守法用法的浓厚氛围。坚持打造“一地一品”,建成法治文化阵地1335个,法治文化广场、公园53个。创新法治宣传方式,组织开展“宪法宣传周”“12·4宪法宣传日”“百名法学家百场报告会”“青年普法志愿者法治文化基层行”“法治巡回大讲堂”等系列法治宣传活动,开通运行宪法宣传主题地铁专列,采用群众喜闻乐见的方式开展普法宣传180多场次,发放法治宣传资料100万份,接待法律咨询6.8万多人(次),推动宪法和法律宣传全覆盖,让宪法和法律走入日常生活、走入广大群众。
兰州市法治政府建设工作取得了一定成效,但与上级要求和群众期盼还有一些差距。
一是少数领导干部法治意识有待进一步提高。少数党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、维护稳定、推动发展的意识还不够强。二是个别行政执法人员执法水平有待进一步提升。一些行政执法人员执法不严、执法不公、执法行为不文明等问题还不同程度存在。三是普法宣传力度有待进一步加大。普法宣传形式相对单一,创新不足,普法宣传的深度和广度还需拓展和深化。
下一步,兰州市将全面贯彻落实党的十九届四中全会精神,准确把握法治政府建设的新任务新要求,依照中央全面依法治国委员会第三次会议精神,把加强法治乡村建设纳入法治政府建设范畴,紧紧围绕“打造全省法治建设先行区”中心目标,认真对照《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《甘肃省法治政府建设重大责任事项约谈和挂牌督办试行办法》《甘肃省法治政府建设重大违法行政问题线索调查核实转交试行办法》,强化制度约束,严肃责任追究,促进依法行政,全力加快法治政府建设进程。确保如期完成2020年基本建成法治政府目标任务。
坚持学法用法,提升法治思维和依法办事能力。紧紧抓住领导干部这个“关键少数”,健全完善领导干部学法制度,积极开展领导干部法治培训和专题讲座,切实提高学法实效。树立重视法治素养和法治能力的用人导向,完善领导干部任前法律知识测试制度,努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
改进立法工作,提高立法质量和效率。突出问题导向,完善政府立法项目征集程序和项目论证程序,围绕全市中心工作,加快推进城乡建设、生态环境保护等重点领域立法。严格执行规范性文件合法性审查、集体讨论决定和公开发布等程序,全面落实规范性文件“三统一”制度。加强备案审查工作,定期向社会通报规范性文件备案审查、立改废等情况。
规范执法行为,提升执法能力和水平。认真落实《重大行政决策程序暂行条例》,做好决策启动、公众参与、专家论证、风险评估等工作,强化决策法定程序的刚性约束。深入推进各区县政府、市级各执法部门“三项制度”工作任务落实,加大执法人员法治培训,提升执法水平和能力,落实行政执法人员网上培训制度,实现培训常态化,继续推行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。开展行政执法重点领域专项检查,规范执法行为,进一步修改完善行政裁量权基准制度。
加强普法宣传,深入推进法治社会建设。全面推进“七五”普法规划,深化“谁执法谁普法”责任制和“法律八进”活动。坚持和发展新时代“枫桥经验”,持续推进“实现矛盾不上交三年行动”和“大排查、大调处”活动,积极探索个人调解室和专业调解室建设新模式,最大限度地把矛盾化解在当地。
优化法律服务,加快推进公共法律服务体系建设。认真按照中央和省上关于加快推进公共法律服务体系建设的总体要求,制定出台兰州市具体实施方案。紧紧围绕经济社会发展和人民群众对公共法律服务实际需要,积极推进兰州市公共法律服务体系建设工作,实现市、区县两级公共法律服务中心、乡镇(街道)公共法律服务工作站、村(社区)法律顾问全覆盖,建成全市统一的公共法律服务指挥平台,公共法律服务事项可通过网络平台办理,有效促进兰州市公共法律服务提档升级,切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
